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国际纵横

看美国与东盟的关系

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听众朋友,美国总统特朗普最近出席了由东盟主办的系列峰会,试图显示他与东盟改善关系的愿望。特朗普上台后,美国副总统彭斯、国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯等高官相继访问东南亚,但特朗普对东南亚似乎缺乏兴趣。在白宫10月公布的行程中,特朗普原定于11月14日回美国,而当天有各国领导人开会的主要议程,特朗普可能不等东亚峰会闭幕就离开菲律宾。这在美国国内招致批评。此后,白宫于11月3日宣布,特朗普将延长亚洲之行,出席东亚峰会14日的议程。

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东盟从成立之初便一直与美国保持着良好的关系,在冷战时期,东盟在表面上虽然没有选边站,但实际上是美国在东南亚地区的盟友。随着冷战的结束与中国的崛起,美国意识到世界的战略重心已经发生转移,华盛顿想从欧洲和中东脱身,转入亚太地区,这便是奥巴马上台后推出的亚太再平衡战略,东盟国家自然成为该战略的重要组成部分。但国际局势瞬息万变,新的危机和冲突又使本来就已经有些力不从心的美国更难对亚太做出更多的投入,其中主要的原因一是俄罗斯兼并克里米亚,欧洲国家要求美国加强在欧洲的军事部署,二是伊斯兰国恐怖组织的出现以及叙利亚战争的爆发,以及伊拉克和阿富汗安全局势依然堪忧,使美国政府原以为可以用来落实亚太再平衡战略的人力和物力无法到位。尽管如此,奥巴马以及美国传统精英阶层还是一点一点努力推进其亚太战略,在政治和军事上加强了与其亚太盟国的合作,特别是实现了与越南的关系正常化,在经济和贸易方面则推出了没有中国参加的跨太平洋合作伙伴关系协定(TPP)。

但特朗普当选美国总统,入主白宫,奥巴马政府的亚太战略布局便几乎被彻底颠覆。特朗普高喊美国第一的口号,只注重经济与贸易,而且重在双边谈判与较量,试图让美国获得更多的好处,减少美国的外贸赤字,增加就业机会,但经贸与政治和军事战略往往是密不可分的,以跨太平洋合作伙伴关系协定为例,在经过漫长艰难的谈判之后,终于在10月5日在美国亚特兰大的部长级会议上签约。12个签约国包括:美国、日本、马来西亚、越南、新加坡、文莱、澳大利亚、新西兰、加拿大、墨西哥、智利和秘鲁。协议旨在深化这些环太平洋国家之间的经贸联系,尽可能消除区内贸易壁垒,刺激增长。成员国还希望在经济政策和监管法规等方面加强沟通。人们普遍认为,该协定是美国在亚太地区遏制中国的一招,是美国总统奥巴马的一大战绩。美国官员对此也并不讳言,该协定旨在加强各成员国在经济政策与监管法规方面的沟通,按照分析家们的说法,就是要在经贸领域设立规则,而不是由中国想怎么做就怎么做。特朗普一上台就立即宣布退出跨太平洋合作伙伴关系协定(TPP),他还要求有关国家在国防与军事方面有更多的承担,以便减轻美国的负担。特朗普的政策使一些本与华盛顿步调一致的国家感到失望,并转而向北京靠拢。以新加坡为例,在2016年海牙仲裁庭有关南海的仲裁案出炉之后,新加坡与美国保持一致,要求各方遵守仲裁判决,停止在南海改变现状的单边行为,新加坡还加强了与美国的军事合作,美国的先进侦察机也进驻新加坡。如今,新加坡出现了政策大转弯,新加坡总理李显龙前不久访问了北京,重新与中国修好。在2017年的香格里拉安全会议上,新加坡国防部长还直言批评美国退出跨太平洋合作伙伴关系协定,并表扬中国“成为亚太地区贸易的领头羊”。

今年10月24日,在东盟防长会和东盟防长扩大会刚刚结束之际,即将接任东盟轮值主席国的新加坡防长黄永宏表示:为增进互信,明年东盟将与中国举行首次海上联合演练。随后,中国于10月31日抢先主办了一次由东盟几个成员国参与的海上联合搜救演习,以展示北京与南中国海周边国家和平共处、积极合作的姿态。据报道,由中国海上搜救中心主办,东盟国家搜救机构协办的此次演练,参演船艇达20艘,飞机3架,参演人员约1000人。在现场,菲律宾、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、文莱等国派出搜救任务协调员、评估专家及联络官,参加演练指挥和评估等活动。此次中国开展与东盟国家之间的海上演习,在一定程度上表明了东盟国家目前的政治策略改变。面对日益庞大崛起的中国军事力量,尤其是海军军事力量,实力远逊于中国的东盟国家无法与之对抗,而只能是采取合作的姿态。

对此,有人提出质疑,美国正把东盟拱手让给中国吗?前不久,日本《朝日新闻》的前主编船桥洋一在《日本时报》上发表了一篇题为“我们把东盟输给中国了吗?”的文章。他在文章中讨论到,东盟国家曾经的“经济发展靠中国,安全防务靠美国”的“双层框架”外交结构正在失衡。文章指出,不久前在新加坡举行的香格里拉对会上,美国国防部长马蒂斯套用丘吉尔的名言对听众表示:“请耐心等一等。我们用尽所有可能的选项后,美国人会做对事情的。”然而,与会东南亚人对马蒂斯反应相当冷淡。特朗普政府单方面决定退出TPP,在贸易谈判中表现出对双边协定的强烈倾向。这让珍视多边主义的东南亚国家联盟成员国感到担心。但更令人忧虑的是,美国对亚太地区的安全承诺变得日益不可靠。这些因素让同中国深化合作成为更多东南亚国家的选择。迄今,大多数东盟国家在经济发展与合作方面靠中国,而安全事务仰赖美国。有研究者甚至称这种结构为“双层框架”。但是,随着美国与中国关系的性质变得越来越零和,两国对东盟国家的这种双重聚焦越来越怀疑。对此,中国开始采取日益强硬的立场,表明其不再容忍这种“脚踏两条船”的外交。而马来西亚近日一系列地展现与中国深化合作的成果无疑印证了这种态势。一位新加坡外交官解释了马来西亚 中国关系背后的几个关键因素:首先,中国现在是马来西亚的最大贸易伙伴,其次才是新加坡、日本和美国。因而,中国作为贸易伙伴远超美国,且这种差距逐年扩大。其次,华人占到马来西亚人口多达22%,其华人身份意识日益上升。

现实是,如果中国进一步加强对南海的控制,就很有可能会谋求加强其与东南亚国家的安全合作。这将对这些国家与美国的安全关系产生不利影响,造成东盟成员国难以对域外大国之间的潜在冲突持“不站边”原则。实际上,“东盟方式”恰恰是由成员国保持一种微妙中立所定义的。东盟的这种模糊、松散和随意也是一种精明的生存策略。但是,这种策略的空间在迅速变窄。其根源在于害怕美国撤离该地区。这解释了为什么菲律宾、泰国和马来西亚全都多米诺骨牌般地倒向中国。东盟现在可能确实“失去了”,就像大约70年前内战推翻蒋介石国民党政府时“失去”中国那样。唯一的不同之处在于,这一次美国好像几乎全然没有意识到这一新情况的影响。

面对这种局面,有美国智库表示,加强区域机构对维持亚洲和平至关重要。美国智库亚洲协会政策研究院在其发布的报告中呼吁加强东盟和东亚峰会等现有的区域组织,以帮助促进各国之间的沟通,避免危机的发生。报告说,历史恩怨与领土争端所造成的区域国家间的信任赤字、地区主要大国间日益增加的战略竞争是亚太安全环境所面临的主要挑战。报告还指出,在缺乏更大透明度的情况下,先进军事和军民两用技术的发展进一步加深了地区邻国间的不信任,导致它们加大军备投入以防备它们所认为的他国具有的优势。报告说,当地区各国感到自身不得不通过增加军事部署与军事活动来“遏制”邻国,再加之国家间不信任的上升,将会进一步增加爆发冲突的风险。报告认为,快速军事化的地区所面临的一个最大风险是意外的风险和军事升级。报告认为,若要降低这类风险,区域安全机构能够发挥重要作用。这些机构可以发展务实有效的机制来避免危机和争端的发生,或者是当冲突发生时,提供一个政策出口。亚太地区已经有很多多边机构。亚洲协会政策研究会的报告认为,应当加强这些机构的作用并让它们相互之间能有更好的联系与协调。报告以东亚峰会为例。报告认为,东亚峰会不应当仅仅是领导人交流的一个非正式的论坛,而应被当赋予更多必要的行动机制,使其在管理和解决地区争议方面发挥有意义的作用。

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